Decreto 12.604/2025: A Institucionalização do "Cargo de Poder sem Cargo de Direito"

Da LBA ao Gabinete Pessoal: Como o Brasil Criou uma Tradição Inconstitucional

O Decreto nº 12.604, assinado pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 28 de agosto de 2025, reacendeu um debate que atravessa toda a história republicana brasileira: qual é o papel institucional do cônjuge do Presidente da República? Mais importante ainda: é constitucional criar estruturas de poder para a primeira-dama sem previsão legal? A resposta, fundamentada na Constituição de 1988 e na história recente do país, é inequívoca: não.

O decreto representa a continuação de uma tradição problemática que cria o que pode ser chamado de "cargo de poder sem cargo de direito" — uma estrutura que confere influência, recursos e visibilidade institucional a quem não possui atribuições constitucionais nem responsabilização formal.

A Lição Esquecida: O Escândalo da LBA e a Extinção de um Modelo

Para compreender a gravidade do Decreto 12.604/2025, é necessário revisitar a história recente. A Legião Brasileira de Assistência (LBA), criada em 1942 por Darcy Vargas, foi durante décadas o principal instrumento de atuação das primeiras-damas brasileiras. Transformada em fundação pública em 1969, durante a ditadura militar, a LBA consolidou um modelo em que a primeira-dama exercia formalmente o cargo de presidente da instituição, com acesso a orçamento público, cargos comissionados e estrutura administrativa.

Esse modelo, que sobreviveu à redemocratização, desmoronou em 1991, quando a gestão de Rosane Collor à frente da LBA foi alvo de denúncias de corrupção. As investigações revelaram um esquema de desvio de verbas públicas que incluía a compra fraudulenta de 1,6 milhão de quilos de leite em pó, contas fantasmas e recebimento de vantagens indevidas. Rosane foi acusada de peculato e corrupção passiva, sendo condenada em primeira instância em 2000, embora posteriormente absolvida em instâncias superiores.

A resposta do Estado brasileiro foi contundente: em 1º de janeiro de 1995, um dos primeiros atos do governo Fernando Henrique Cardoso foi extinguir a LBA por meio da Medida Provisória nº 813. A extinção não foi apenas uma medida administrativa, mas um reconhecimento implícito de que a institucionalização do papel da primeira-dama, com acesso a recursos públicos e sem controles adequados, era incompatível com os princípios republicanos consagrados na Constituição de 1988.

A Busca por Novos Modelos: De Ruth Cardoso a Michelle Bolsonaro

A extinção da LBA não significou o fim da atuação das primeiras-damas em projetos sociais, mas inaugurou uma fase de experimentação de novos modelos institucionais, todos eles tentando contornar a vedação constitucional ao nepotismo sem abrir mão da influência e da visibilidade.

Ruth Cardoso e o Comunidade Solidária (1995-2002)

Ruth Cardoso, antropóloga renomada e esposa de Fernando Henrique Cardoso, recusava o título de "primeira-dama", mas exerceu papel central na coordenação de políticas sociais por meio do Programa Comunidade Solidária, vinculado ao Ministério da Casa Civil. Como presidente do Conselho do programa, Ruth coordenava ações de combate à pobreza e articulava programas sociais prioritários dos ministérios.

O modelo de Ruth Cardoso tentou ser mais técnico e menos assistencialista, mas manteve a lógica problemática: uma pessoa sem cargo formal, escolhida exclusivamente em razão do vínculo matrimonial com o Presidente, exercia função de coordenação de políticas públicas com acesso a recursos estatais. O Comunidade Solidária foi o embrião do Bolsa Família, demonstrando a influência concreta da primeira-dama em políticas estruturantes, sem responsabilização formal equivalente.

Marisa Letícia e a Zona Cinzenta (2003-2010)

Marisa Letícia Lula da Silva adotou postura mais discreta, preferindo não se dedicar a projetos sociais nos moldes tradicionais. Contudo, como presidente de honra da ONG Apoio Fome Zero, atuou como intermediária entre empresas e o programa governamental Fome Zero, cobrando doações de empresas para financiar ações estatais. Esse modelo criou uma zona cinzenta entre o público e o privado, com a primeira-dama exercendo influência sem vinculação institucional direta, mas também sem controles adequados.

Marcela Temer e o Papel de "Embaixadora" (2016-2018)

Marcela Temer lançou o Programa Criança Feliz em 2016, vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Social. Segundo o governo, Marcela não teria "função burocrática", não assinaria documentos, mas atuaria como "embaixadora" do programa, divulgando-o em eventos oficiais. Na prática, porém, sua presença institucional conferia legitimidade ao programa e influenciava sua implementação, ainda que de forma simbólica. Tratava-se de uma tentativa de criar influência sem responsabilização, um modelo que seria aprofundado no governo seguinte.

Michelle Bolsonaro e o Pátria Voluntária (2019-2022)

O governo Bolsonaro criou o modelo mais institucionalizado desde a extinção da LBA. Por meio do Decreto nº 9.906, de 9 de julho de 2019, foi criado o Pátria Voluntária, programa de promoção do voluntariado presidido por Michelle Bolsonaro. O programa foi inicialmente vinculado ao Ministério da Cidadania, mas em 2020 foi transferido para o Ministério da Casa Civil, ganhando ainda mais centralidade na estrutura governamental.

Michelle Bolsonaro era formalmente presidente do Conselho Gestor do Pátria Voluntária, com estrutura administrativa, cargos comissionados e orçamento público. O programa desenvolveu ações durante a pandemia de COVID-19, como a Arrecadação Solidária e o Brasil Acolhedor, movimentando recursos públicos e privados.

Em 2023, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou auditoria no Pátria Voluntária e identificou graves irregularidades:

Ausência de critérios objetivos e isonômicos para seleção de instituições beneficiárias; Ausência de previsão constitucional e legal para o modelo de gestão de recursos privados; Destinação ilegal de recursos por parte da Casa Civil; Falta de transparência: ausência de publicação de atas e resultados de avaliações;

A auditoria do TCU confirmou o que juristas já apontavam: a institucionalização do papel da primeira-dama, mesmo sem remuneração e com atuação "voluntária", viola a Constituição quando envolve gestão de recursos públicos, criação de estruturas administrativas e exercício de influência sobre políticas públicas.

O Pátria Voluntária foi extinto em 1º de janeiro de 2023, no primeiro dia do terceiro governo Lula, por meio do Decreto nº 11.329, repetindo simbolicamente o que FHC havia feito com a LBA em 1995.

O Decreto 12.604/2025: Um Novo Modelo ou Mais do Mesmo?

É nesse contexto histórico que deve ser analisado o Decreto 12.604/2025. O decreto não cria um programa específico como a LBA, o Comunidade Solidária ou o Pátria Voluntária. Ele faz algo mais sutil e, por isso mesmo, mais preocupante: institucionaliza o apoio ao cônjuge do Presidente como atribuição permanente do Gabinete Pessoal da Presidência.

O artigo 8º do decreto altera o Decreto nº 11.400/2023 para incluir, entre as competências do Gabinete Pessoal do Presidente, "apoiar o cônjuge de Presidente da República no exercício das atividades de interesse público". Essa redação aparentemente neutra esconde uma mudança estrutural: pela primeira vez desde a extinção da LBA, formaliza-se por decreto a existência de um papel institucional para o cônjuge do Presidente, com direito a apoio estatal.

A Conexão Temporal e Material Suspeita

Um aspecto particularmente preocupante do decreto é a conexão temporal e material entre o remanejamento de cargos comissionados e a formalização do apoio ao cônjuge. O decreto, no mesmo ato normativo:

Remaneja 10 cargos (9 CCE + 1 FCE) para a Casa de Governo no Rio Grande do Sul (Art. 2º); Remaneja 18 cargos (11 CCE + 7 FCE) entre a Secretaria de Gestão e Inovação e a Casa Civil (Art. 4º); Formaliza o apoio ao cônjuge do Presidente (Art. 8º);

Ao todo, são 28 cargos comissionados remanejados no mesmo decreto que institucionaliza o apoio à primeira-dama. Embora o decreto não atribua formalmente ao cônjuge poder de gestão sobre esses cargos, a proximidade institucional criada gera um risco concreto de influência de fato. Os servidores que ocupam os cargos remanejados para a Casa Civil e para o Gabinete Pessoal do Presidente podem entender, ainda que implicitamente, que devem atender às demandas do cônjuge, já que o decreto estabelece que o Gabinete deve "apoiar" o cônjuge em suas atividades.

Não há, no decreto, vedação expressa à participação do cônjuge em decisões administrativas relacionadas aos cargos remanejados. Essa lacuna normativa é perigosa e pode gerar influência informal sem responsabilização formal, exatamente o problema que levou à extinção da LBA e à auditoria do TCU no Pátria Voluntária.

A Tese do "Cargo de Poder sem Cargo de Direito"

A análise histórica dos projetos das primeiras-damas desde a redemocratização revela um padrão consistente: a criação de "cargos de poder sem cargos de direito". Essa distinção é fundamental para compreender a inconstitucionalidade do modelo.

O que é "Cargo de Direito"?

Cargo de direito é aquele formalmente criado por lei ou pela Constituição, com:

• Denominação oficial;

• Atribuições definidas em norma legal;

• Forma de provimento (concurso, nomeação, eleição);

• Remuneração (que pode ser zero, mas deve estar prevista);

• Responsabilização formal por desvios;

O que é "Cargo de Poder"?

Cargo de poder é aquele exercido de fato, sem previsão legal adequada, mas com:

• Influência sobre políticas públicas;

• Acesso a recursos públicos (diárias, passagens, equipe de apoio);

• Estrutura administrativa de suporte;

• Visibilidade institucional;

• Capacidade de decisão (formal ou informal);

Por que "Cargo de Poder sem Cargo de Direito" é Inconstitucional?

A criação de cargos de poder sem cargos de direito viola múltiplos princípios constitucionais:

1. Princípio da Legalidade (Art. 37, CF/88)

O princípio da legalidade exige que toda atuação estatal tenha previsão legal. No caso das primeiras-damas, não há lei que autorize a criação de estrutura institucional para apoiar o cônjuge do Presidente. A Orientação Normativa nº 94 da AGU, publicada em abril de 2025, reconhece que o cônjuge possui "natureza jurídica própria" decorrente do vínculo civil com o Chefe de Estado, mas essa construção jurídica é frágil e não substitui a necessária previsão legal.

2. Princípio da Impessoalidade (Art. 37, CF/88)

O princípio da impessoalidade exige que a administração pública atue de forma objetiva, sem favorecer pessoas em razão de vínculos pessoais. Ao estabelecer que o Gabinete Pessoal deve "apoiar o cônjuge" em atividades de interesse público, o decreto cria uma vinculação institucional baseada exclusivamente em vínculo matrimonial. Se o Presidente se divorciasse, a nova cônjuge automaticamente teria direito ao mesmo apoio? E se o Presidente fosse solteiro, haveria uma lacuna institucional? Essas perguntas demonstram que a previsão está atrelada ao vínculo pessoal, não a uma função pública objetiva.

3. Princípio da Moralidade Administrativa (Art. 37, CF/88)

A criação de um "cargo de fato" para o cônjuge do Presidente, sem previsão constitucional ou legal, configura desvio de finalidade e violação à moralidade administrativa. Embora o decreto não crie formalmente um cargo de "primeira-dama", ele cria uma estrutura funcional que se assemelha a um cargo: há atribuições definidas, apoio institucional, recursos públicos e agenda oficial. Falta apenas a remuneração (vedada pela Orientação da AGU) e a nomeação formal (vedada pela Súmula Vinculante 13 do STF). Trata-se de um "cargo de fato" sem previsão constitucional.

4. Vedação ao Nepotismo (Súmula Vinculante 13 do STF)

A Súmula Vinculante nº 13 do STF estabelece que a nomeação de cônjuge para cargo em comissão ou função de confiança viola a Constituição. O Decreto 12.604/2025 não nomeia formalmente o cônjuge para cargo algum, mas cria uma estrutura institucional que beneficia o cônjuge em razão do vínculo matrimonial. Trata-se de nepotismo indireto: não há nomeação formal, mas há criação de estrutura funcional que confere poder ao cônjuge.

A jurisprudência do STF tem adotado interpretação extensiva da vedação ao nepotismo. Na Reclamação 26.448, o Tribunal decidiu que até mesmo os "concunhados" (parentes por afinidade de 3º grau) estão abrangidos na vedação. Se o STF veda a nomeação de parentes distantes, com muito mais razão deve vedar a criação de estrutura institucional para apoiar o cônjuge.

A Indefinição de "Atividades de Interesse Público"

Um dos aspectos mais problemáticos do Decreto 12.604/2025 é a indefinição do conceito de "atividades de interesse público". O decreto estabelece que o Gabinete Pessoal deve apoiar o cônjuge no "exercício das atividades de interesse público", mas não define quais são essas atividades.

A Orientação Normativa nº 94 da AGU estabelece que o cônjuge exerce um "papel representativo simbólico de caráter social, cultural, cerimonial, político e/ou diplomático em nome do Presidente da República". A orientação também veda expressamente que o cônjuge assuma "compromissos formais em nome do Estado brasileiro". Contudo, o decreto não incorpora essas limitações, e a orientação da AGU, por si só, não tem força normativa suficiente para vincular a atuação do cônjuge.

Na prática, a indefinição de "atividades de interesse público" pode permitir que o cônjuge:

• Participe de reuniões com ministros;
• Articule-se com movimentos sociais e ONGs;
• Influencie a agenda governamental;
• Coordene programas sociais (ainda que informalmente);

Tudo isso sob o manto da "representação simbólica", sem limites claros e sem mecanismos de controle. A história recente demonstra que essa indefinição é perigosa: foi exatamente a falta de limites claros que permitiu os desvios na LBA e as irregularidades no Pátria Voluntária.

A Ausência de Controles Institucionais Adequados

Outro aspecto crítico do Decreto 12.604/2025 é a ausência de controles institucionais sobre a atuação do cônjuge presidencial. Os cargos públicos tradicionais estão sujeitos a diversos mecanismos de controle:

• Nomeação por ato formal publicado;
• Prestação de contas ao Tribunal de Contas da União (TCU);
• Responsabilização por improbidade administrativa;
• Controle pelo Ministério Público;
• Controle pelo Poder Legislativo;

No caso do cônjuge presidencial, esses controles são insuficientes ou inexistentes. A Orientação Normativa nº 94 da AGU prevê prestação de contas de deslocamentos e recursos públicos, divulgação de agenda de compromissos e disponibilização de dados no portal da transparência. Contudo, essas previsões são genéricas e não estabelecem mecanismos concretos de fiscalização e responsabilização.

Não há, por exemplo:

• Controle legislativo: O Congresso Nacional não participa da definição das atribuições do cônjuge, não fiscaliza o uso de recursos e não pode responsabilizar o cônjuge por eventuais desvios;
• Responsabilização por desvio de finalidade: Se o cônjuge utilizar indevidamente a estrutura de apoio para influenciar políticas públicas, nomear ou exonerar servidores, ou interferir em licitações, não há sanção prevista;
• Controle do TCU: Embora o TCU possa auditar o uso de recursos públicos, a atuação "simbólica" do cônjuge dificulta a identificação de irregularidades;

Essa ausência de controles cria uma zona de baixa accountability que é incompatível com o Estado Democrático de Direito.

O Histórico de Projetos Sociais das Primeiras-Damas: Um Padrão Problemático

A análise dos projetos sociais das primeiras-damas desde a redemocratização revela um padrão consistente de institucionalização informal, com resultados problemáticos:

• Rosane Collor: LBA - Escândalo de corrupção - Extinção em 1995;
• Ruth Cardoso: Comunidade Solidária - Influência sem responsabilização - Embrião do Bolsa Família;
• Marisa Letícia: ONG Apoio Fome Zero -Zona cinzenta público-privado;
• Marcela Temer: Criança Feliz - "Embaixadora" sem função formal;
• Michelle Bolsonaro: Pátria Voluntária - Auditoria TCU - Irregularidades graves - Extinção em 2023;
• Janja Lula da Silva: Decreto 12.604/2025 - Institucionalização permanente;

Esse histórico demonstra que não há projeto social de primeira-dama que tenha sido bem-sucedido do ponto de vista institucional. Todos os modelos tentados desde a redemocratização apresentaram problemas:

• LBA: Corrupção e desvio de recursos;
• Comunidade Solidária: Influência sem responsabilização;
• ONG Apoio Fome Zero: Zona cinzenta público-privado;
• Criança Feliz: Influência simbólica sem controle;
• Pátria Voluntária: Irregularidades confirmadas pelo TCU;

O Decreto 12.604/2025 não resolve esses problemas. Ao contrário, institucionaliza a prática de forma permanente, sem criar os controles necessários.

A Solução: Regulamentação por Lei

A solução para os problemas constitucionais e administrativos identificados não é a revogação pura e simples do decreto, mas a regulamentação adequada do papel do cônjuge do Presidente da República por meio de lei aprovada pelo Congresso Nacional.

É inegável que o cônjuge do Presidente exerce, na prática, um papel representativo em eventos sociais, culturais e diplomáticos. Esse papel decorre de uma tradição histórica e de expectativas sociais legítimas. Contudo, a institucionalização desse papel não pode ser feita por decreto presidencial, mas por lei que estabeleça:

1. Definição taxativa das atividades permitidas

A lei deveria listar expressamente as atividades que podem ser exercidas pelo cônjuge, limitando-as a eventos cerimoniais, representação em viagens culturais e apoio a causas sociais sem vinculação a políticas públicas.

2. Vedações expressas

A lei deveria vedar expressamente ao cônjuge:

• Participar de reuniões ministeriais deliberativas;
• Influenciar nomeações ou exonerações de servidores;
• Coordenar programas governamentais;
• Assumir compromissos em nome do Estado;
• Interferir em licitações e contratações públicas;

3. Limites orçamentários

A lei deveria estabelecer teto de gastos anuais com apoio ao cônjuge, com prestação de contas trimestral ao TCU.

4. Controle legislativo

A lei deveria submeter a prestação de contas do apoio ao cônjuge à análise de comissão específica do Congresso Nacional, garantindo controle democrático.

5. Responsabilização por desvio de finalidade

A lei deveria estabelecer que o uso indevido da estrutura de apoio ao cônjuge configura improbidade administrativa, com responsabilização solidária do Presidente.

Conclusão: Entre a Tradição e a Constituição

O Decreto 12.604/2025 coloca o Brasil diante de uma escolha: manter uma tradição problemática de institucionalização informal do papel da primeira-dama, ou romper com essa prática e construir um modelo constitucionalmente adequado.

A história recente é clara: a institucionalização dos projetos de primeira-dama, sem previsão legal e sem controles adequados, leva invariavelmente a problemas. O escândalo da LBA em 1991 e as irregularidades do Pátria Voluntária identificadas pelo TCU em 2023 não são acidentes, mas consequências previsíveis de um modelo que cria cargos de poder sem cargos de direito.

O Decreto 12.604/2025, ao formalizar o apoio ao cônjuge do Presidente e remanejar 28 cargos comissionados no mesmo ato, representa a continuação desse padrão problemático. Embora o decreto não crie formalmente um cargo para a primeira-dama, ele cria uma estrutura institucional que confere poder, recursos e influência a quem não possui atribuições constitucionais nem responsabilização formal adequada.

A Constituição de 1988 estabeleceu princípios republicanos rigorosos para evitar que o poder público seja exercido em benefício de interesses privados ou em razão de vínculos pessoais. O princípio da impessoalidade, o princípio da moralidade e a vedação ao nepotismo não são meros formalismos, mas garantias fundamentais do Estado Democrático de Direito.

Cabe ao Supremo Tribunal Federal, ao Tribunal de Contas da União, ao Ministério Público e ao Congresso Nacional exercerem seus papéis constitucionais de controle e fiscalização. A institucionalização do papel da primeira-dama sem previsão legal, sem limites claros e sem controles adequados não pode ser tolerada em uma República que se pretende democrática e transparente.

A lição da história é clara: cargos de poder sem cargos de direito violam a Constituição e abrem caminho para desvios, irregularidades e corrupção. O Brasil já pagou um preço alto por essa prática.

Não devemos repetir os mesmos erros.